Gasto militar y reforma a la ley del cobre

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  • Senado aprueba reforma a Ley del Cobre que entre 2010-2019 aportó USD 6.702 a las FFAA.
  • Ejecutivo presenta modificación a la carrera militar e introduce cambios en el control de gastos reservados de las FFAA.
  • Reformas propuestas no tocan centro neurálgico de la autonomía castrense: su lugar en la Constitución y su Ley Orgánica Constitucional que limita control externo efectivo.
  • Ampliación de atribuciones a FF.AA. para combatir narcotráfico y crimen organizado en las fronteras del país, excede sus competencias profesionales y militariza el orden interno.

El 18 de julio el Senado aprobó, con algunas modificaciones, la propuesta del Ejecutivo que modifica la Ley del Cobre. Esta ley que se remonta a 1976 entregaba el 10% de las ventas de CODELCO a las Fuerzas Armadas para la compra de armas. Entre 2010 y 2019 ha aportado USD 6.702 millones a las instituciones armadas. Un mes antes la Cámara de Diputados había aprobado cambios en el procedimiento de control de los gastos reservados de la administración pública, en particular, de las instituciones armadas. En el Congreso queda pendiente la iniciativa de modificación a la carrera militar. Aun cuando se trata de cambios importantes, resultan menores en relación al conjunto de las modernizaciones que se deben llevar a cabo en las FF.AA.

Gasto Militar

Los cambios en el financiamiento de las FF.AA. han sido parte de la demanda de modernización del área sostenida sin éxito por largo tiempo desde amplios sectores académicos, políticos y ciudadanos. Durante el gobierno de la Nueva Mayoría se propusieron cambios a la Ley Reservada del Cobre a los que las autoridades financieras de la época no dieron curso.

El llamado “milicogate” de 2015 destapó una masiva apropiación ilegal de los fondos públicos aportados por esta ley del orden de US $200 millones. Los uniformados implicados fueron procesados y se demandó que los partidos y líderes políticos se pronunciaran al respecto. Así, en 2017 los dos principales candidatos presidenciales debieron referirse al tema, y lo hicieron de manera distinta. El programa del abanderado de la Nueva Mayoría, Alejandro Guillier, establecía que “se enviará al poder legislativo la ley que establece la asignación de recursos correspondientes a una planificación presupuestaria plurianual (ministerial). La Ley de Presupuesto debe contemplar la anualidad respectiva, sujeta a la discusión, aprobación y control parlamentario”. Por parte del candidato de Chile Vamos, Sebastián Piñera, se propuso “reemplazar la Ley Reservada del Cobre por un mecanismo de financiamiento estable y plurianual que garantice la inversión en desarrollo y el sostenimiento de las capacidades estratégicas, incluyendo la mantención de un fondo de contingencia estratégica y un piso mínimo garantizado”. El primero aspiraba a fortalecer el control civil sobre el gasto militar y el segundo a extender los pisos mínimos -aportes basales- a otras áreas del mismo.  De acuerdo con esa propuesta programática, el nuevo gobierno envió en 2018 una iniciativa de reforma de la Ley Reservada del Cobre al Senado, creando un nuevo tipo de financiamiento de las FF.AA. Se eliminó el carácter de “reservado” de la ley y, posteriormente, se envió un proyecto de ley estableciendo un nuevo procedimiento y estructura de asignación de fondos públicos a las instituciones armadas[1]. Este proyecto que eliminaría y sustituiría el aporte de CODELCO contiene tres aspectos centrales:

  • Eliminó el piso mínimo (aporte basal) de gasto anual en personal y mantención del mismo que no podía ser menor al de 1989 en términos reales, tal como fue establecido en la Ley Orgánica Constitucional (LOC) de las FF.AA. dictada en febrero de 1990  (actualmente, 75% del gasto en personal y previsión).
  • Establece un fondo plurianual para compra de armamentos de USD 650 millones anuales por cuatro años, que disminuirá a un mínimo de  USD 499 millones del quinto al décimo año, y después de ese décimo año no podrá ser inferior a lo devengado en los últimos seis años.
  • Establece un fondo de contingencia de USD 950 millones para financiar daños al equipamiento militar producto de desastres naturales, que se repone una vez gastado.

Estos cambios le darían al Congreso cierto papel en asegurar la transparencia en la compra de armas según la programación de cada rama de las FF.AA. Además, se crearía un Consejo de Administración que debería programar tales desembolsos, integrado por los subsecretarios de Defensa y de las Fuerzas Armadas, y funcionarios públicos representantes individuales del ministro de Defensa, Hacienda y del Presidente de la República. El proyecto no contempla inhabilidades ni incompatibilidades de estos integrantes, por lo que el control ejercido podría no ser del todo independiente. Por su parte, el Ejecutivo no ha aceptado la creación de un ente autónomo que compre y pague los armamentos a partir de las necesidades especificadas por las FF.AA. y visadas por el ministro de Defensa.

Gastos Reservados

La iniciativa del Ejecutivo para controlar de manera efectiva los gastos reservados de las FF.AA. también fue producto del escándalo por el mal uso de esos fondos por parte de dos comandantes en jefe del Ejército. Como si el escándalo del “milicogate” no hubiese sido suficiente, el ex comandante en jefe del Ejército (2010-2014), Juan Miguel Fuente-Alba, ha sido procesado como presunto autor de malversación de caudales públicos con fondos reservados del Ejército y lavado de dinero por un total cercano a los $3.500 millones durante su gestión al mando institucional. De igual forma, su sucesor, el ex comandante en jefe del Ejército (2014-2018) Humberto Oviedo, enfrenta acusaciones similares por un monto de $4.500 millones; al respecto existen trámites pendientes en el Tribunal Constitucional. Ante estos casos el Ejecutivo presentó una propuesta que regula la información y rendición de cuentas de gastos reservados de las FF.AA.,  aprobada a fines de junio por la Cámara. Esta nueva ley derogó los “pisos mínimos” de gastos reservados establecidos en la LOC de las FF.AA. La Ley de Presupuestos fijará anualmente sus montos, que estarán sujetos a control interno y externo e identificarán, mediante resolución fundada de carácter reservada, las unidades operativas que requerirán para su operación y el uso de los gastos. Estos fondos no podrán utilizarse para pagar a funcionarios públicos, campañas políticas de partidos u organizaciones gremiales. Las instituciones armadas deberán informar al subsecretario semestralmente y en forma secreta, sobre su utilización y dar cuenta, en sesión secreta, a la comisión especial de la Cámara de Diputados del cumplimiento de sus objetivos generales. Los jefes de las unidades operativas que ejecuten los gastos reservados rendirán cuentas al Contralor General de la República en forma anual, genérica y secreta, desagregando por rubros estos gastos, acompañando una declaración jurada del uso legal de los recursos. El proyecto, al que el Ejecutivo dio suma urgencia para su aprobación en el Senado, prevé también el aumento de las posibles penas en un grado.

Compra de armas y déficit fiscal

En el mes de junio 2018 el ministro de Hacienda reconoció un déficit fiscal de 2,1% del PIB y anunció un plan de austeridad con el que esperaba reducirlo en USD 4.600 millones en el término de cuatro años. Las aritméticas de Hacienda para Defensa fueron claras. Existe un excedente de los fondos de la Ley del Cobre que asciende a USD 6.000 millones, de los cuales se han gastado cerca de USD 1.400 millones en deudas contraídas por las FF.AA. De los USD 4.600 millones restantes se asignará USD 2.600 a las FF.AA. para el Fondo Plurianual (USD 650 millones anuales por cuatro años), más USD 950 millones para el Fondo de Contingencia; el resto –USD 1.050 millones- iría al Fondo de Estabilización Económico Social para financiar eventuales déficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública.

El total asignado para la compra de armamento durante el gobierno anterior fue de USD $1.838 millones. La iniciativa actual eleva este aporte a USD 2.600 millones en cuatro años, lo que significaría un aumento de USD 762  millones (41,45%) en ese período.  Sumado este incremento a los USD 950 millones del Fondo de Contigencia -por una vez-, el aumento total en este rubro en un primer cuatrienio, sería de USD 1.712 millones.

Carrera militar y transparencia

Junto a lo anterior, se ha presentado a la Cámara un proyecto que apunta a prolongar la carrera de 38 a 41 años en el caso de los oficiales y de 35 a 40 años en de los suboficiales, establece el mérito y no sólo la antigüedad como mecanismo de promoción, eleva el derecho a recibir una pensión completa de 30 a 35 años y de obtener la pensión mínima de 20 a 23 años, y señala que el personal civil cotizará en las AFP. El Ejecutivo estima que se generarán ahorros fiscales de $ 40 mil millones a los 14 años de vigencia; $ 55.237 millones a partir de los 20 años y  $ 342.418 millones cuando lleve 30 años de vigencia.

En materia de transparencia el ministro de Defensa inauguró un novedoso sistema en línea conteniendo las iniciativas de probidad existentes y su estado de desarrollo (http://www.medidasmindef.gob.cl/medidas/) que incluye, entre otros, temas de proveedores, viajes, patrimonios y un canal de denuncias.

Modernización castrense     

Aún cuando las iniciativas mencionadas tienen aspectos positivos –especialmente en lo que respecta a gastos reservados, carrera militar y transparencia- en general los cambios son limitados y focalizados en lo financiero; no tocan el centro neurálgico de la autonomía castrense: su lugar en la Constitución y su LOC que limita la subordinación de las FF.AA. y su control externo efectivo por parte del Congreso, el Ejecutivo y la Contraloría.

La inexistente “Estrategia de Defensa Nacional” denuncia la ausencia de un marco político estratégico que le de racionalidad y proyección al gasto que importan las FF.AA. De esta forma, no es posible establecer con claridad el propósito, funciones y tareas estrictamente profesionales de las instituciones armadas e impide establecer criterios para racionalizar el volumen de sus dotaciones, el monto de los recursos necesarios y el tipo y modernización de sus armamentos. De la misma forma, la propuesta del Ejecutivo no contempla el fortalecimiento del Ministerio de Defensa con civiles calificados aptos para ejercer las funciones de dirección y control, como tampoco entrega al Estado Mayor Conjunto la capacidad de mando en tiempos de paz, de manera de constituirlo en un ente racionalizador de las competencias castrenses a partir de la triple convergencia (Ejército, Marina, Fuerza Aérea) en tareas, aprovisionamiento y estrategias conjuntas.        

Junto a estos temas existen otros de igual importancia para un efectivo control externo y modernización castrense. Junto a los cambios constitucionasles se requiere fortalecer las capacidades civiles del Ministerio Defensa, crear una institucionalidad autónoma civil para la adquisición de armas y dar  al Estado Mayor Conjunto mando institucional superior en tiempo de paz y guerra.             De igual forma, el ingreso a las escuelas matrices debería adecuarse a las normas nacionales de gratuidad en la educación superior.

Por su parte, la actual tensión entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional muestra que es necesaria una reforma a la justicia militar, del alcance del fuero militar en tiempos de paz y de la composición de las cortes marciales.       En materia de roles y funciones es necesario racionalizar el número de estados de excepción estableciendo la autoridad civil sobre las FF.AA., distinguir entre riesgos y amenazas distintas al conflicto interestatal que requerirían respuesta militar de aquellos que no lo ameritan e incluir las operaciones de paz como parte de las tareas de las FF.AA.

Recientemente se le ha entregado atribuciones a las FF.AA. para combatir el narcotráfico y crimen organizado en las fronteras del país, desempeñando“tareas de vigilancia, de apoyo logístico, de transporte y de tecnología para que en conjunto con Carabineros puedan ejercer un mejor control y dar más seguridad a nuestras fronteras”. Con este decreto el gobierno continúa extendiendo el rol de las instituciones armadas más allá de sus funciones profesionales, militarizando de hecho el orden interno.

Por las razones anteriores urge un debate y aprobación por el Congreso de una “Estrategia de Defensa Nacional” en democracia que le de sustento y racionalidad a todo lo anterior, especialmente a las cuantiosas sumas de financiamiento público para las FF.AA. que paradojalmente se proponen junto a planes de austeridad para el conjunto del Estado.


[1] Seguimos aquí el análisis de Claudio Fuentes, “Reemplazando un privilegio por otro: la reforma al financiamiento de las fuerzas armadas.” CIPER, 20/06/2019.https://ciperchile.cl/2019/06/20/reemplazando-un-privilegio-por-otro-la-reforma-al-financiamiento-de-las-fuerzas-armadas/

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