Ingeniería de gabinetes

Publicado : 17 Enero, 2014 en Columnas Chile 21, Eugenio Rivera

|por María de los Angeles Fernández y Eugenio Rivera|»


La designación del equipo que acompañará a un Presidente de la República es el resultado de las interacciones de distintas fuerzas: la autoridad del mandatario electo, las relaciones entre los partidos políticos de una coalición y las corrientes internas en cada colectividad. El gabinete también dará cuenta de la distribución del poder en el futuro gobierno. ¿Cómo se resolvió el puzle en las cuatro anteriores administraciones de la centroizquierda?

AYLWIN: LA SEGPRES Y SU MOMENTO DE GLORIA

El gobierno de Patricio Aylwin tuvo como uno  de sus objetivos, impedir un eventual retorno a un  gobierno  de  facto. Clave era asegurar un crecimiento económico  razonable, abordar  los  problemas  de  legitimidad asociados a  los altos niveles de pobreza y consolidar el funcionamiento democrático. Diversos personeros manifestaron que la coalición delegaba en el presidente y su gabinete las decisiones en función de constituir un gobierno suprapartidario. Con ello se tomaba distancia respecto de los problemas que la incidencia de los partidos había tenido en el funcionamiento del gobierno de Salvador Allende. Apareció así la noción del partido transversal. No obstante, dicho partido fue primero una ficción. El presunto gobierno suprapartidario se estructuró sobre la base de un estricto cuoteo político que garantizó la participación proporcional en las responsabilidades del gobierno a los principales partidos. Gonzalo Martner sostiene que “frente a la administración de Aylwin, si bien los partidos declararon el carácter suprapartidario del gobierno, lo cierto es que hubo una consulta estricta con los partidos en la configuración del gabinete. No hubo un ministro que no haya sido  propuesto  por  los partidos”.

Existía, sin embargo, un sentido de cuerpo al interior del gobierno que generaba una dinámica relativamente independiente. En los últimos años de la lucha contra la dictadura y en la elaboración del programa de gobierno se generó una visión compartida y se crearon vínculos de confianza entre sus integrantes, lo que contribuyó a la consistencia y coherencia que imperó en las políticas impulsadas por el primer gobierno de la coalición. Las designaciones ministeriales realizadas correspondían a los personeros que habían jugado los roles más importantes en la estructuración de la Concertación y de la campaña, en la elaboración del programa y en el debate público. El análisis de la composición del gabinete deja en evidencia que se trata de personeros con un fuerte peso político propio, con incidencia en sus respectivos  partidos y donde la Segpres de Edgardo Boeninger era la piedra angular.

Fue así como existió un equilibrio que reflejaba las votaciones parlamentarias de los distintos partidos de la coalición, una fluida relación con las organizaciones partidarias y, como luego se constataría, una clara coordinación con el Congreso.

Más aún, característica de este primer gabinete fue la decisión de que, con sólo dos excepciones (los ministerios de Hacienda y Economía), los subsecretarios pertenecieran a partidos distintos de aquellos en que militaban los ministros. Esto deja en evidencia el compromiso con la coalición y permitía superar las dificultades que la existencia de múltiples partidos le generaba al sistema presidencial. El liderazgo político, la formación académica de los miembros del gabinete, así como la solvencia técnica de los equipos ministeriales, generaron la percepción en los respectivos partidos y en su representación parlamentaria de que el Ejecutivo disponía de la visión estratégica y la capacidad de gestión que permitían resolver los complicados desafíos de la transición. Al mismo  tiempo, aseguraba la mantención de esos partidos en el poder en la medida que se sujetaran a las directivas gubernamentales.

FREI: DEBUTA LA HEGEMONÍA DE HACIENDA

El diseño inicial del gabinete del presidente Frei  incorporó al equipo político de gobierno a tres altos militantes de los principales partidos de la Concertación. Con ello se buscaba asegurar tanto el compromiso partidario con el gobierno como la diversidad política de la coalición. En contraposición con el gobierno anterior, la relación fluida entre el nuevo gobierno y la coalición política que lo sustentaba se estructuró a partir del rol e influencia que los nuevos ministros habían tenido en los principales partidos aliados a la DC. Fue así como se nombró a Germán Correa, presidente del Partido Socialista  (PS), como ministro del Interior y jefe de gabinete, y a Víctor Rebolledo, secretario general del Partido por la Democracia (PPD), como ministro secretario general de Gobierno. Completaban el equipo Genaro Arriagada y Carlos Figueroa que asumieron, respectivamente, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Como es sabido, este diseño colapsó con rapidez. Un elemento contribuye a explicarlo: si bien las afinidades personales no son indispensables, la colaboración previa es importante para el éxito de un gabinete. En contraposición con la situación anterior, los protagonistas no compartían historias comunes. En la primera reestructuración de su gabinete, Frei formalmente no altera el equilibrio político. El Ministerio del Interior es asumido por Carlos Figueroa (DC), estrecho colaborador de su padre. La representación  socialista se mantiene en una posición de primera importancia  al asumir José Miguel Insulza el cargo de canciller. Lo mismo ocurre con la representación PPD, al asumir el Ministerio Secretaría General de Gobierno José  Joaquín Brunner. Aun cuando persistía el cuoteo, la conformación del gabinete ministerial había cambiado sustancialmente. Los ministros salientes, pese a pertenecer al mismo partido, tenían una trayectoria de escasas vinculaciones con el partido transversal. En cambio, Insulza y Brunner habían sido democratacristianos y militado en el MAPU, lo  que  los  dotaba  de una gran red de relaciones con el partido dominante y el círculo presidencial.

La declaración del fin de la transición a la democracia y la proposición de hacer de la modernización el eje de la gestión gubernamental abrieron paso a un predominio renovado  y de  nuevo  tipo  del ministro de  Hacienda, que  permitió  fortalecer adicionalmente el ministerio como tal y, en particular, la Dirección de Presupuestos. No cabe duda que el rol de estas entidades en relación con el presupuesto y las obligaciones de preparar un informe financiero sobre todas las iniciativas legales le aseguraban una posición de alta influencia, más allá de sus funciones específicas. La introducción de mecanismos de control de desempeño y de evaluación de programas sociales le permite construir un fuerte aparato de seguimiento de toda la administración y un amplio dispositivo de intervención en áreas de la gestión pública sobre las cuales no tenía incidencia anteriormente. Esto hizo posible generar una base de influencia en las políticas públicas para el Ministerio de Hacienda y para la Dipres. Se terminó produciendo lo que Agostini advierte como un problema de diseño institucional: dicho ministerio actúa como “gerente de operaciones” más que como “gerente de finanzas”.

LAGOS: NACE EL SEGUNDO PISO

Por su trayectoria previa, Ricardo Lagos tenía  un amplio conocimiento de las personas de la Concertación que podían formar parte de su gabinete. El protagonismo presidencial sería una constante en su administración. Dos personeros parecen haber estado nominados muy anticipadamente: los futuros ministros de Hacienda y Segpres, Nicolás Eyzaguirre y Álvaro García. Un nombramiento de particular importancia fue el del ministro del Interior, José Miguel Insulza, quien había sido clave en la revitalización del gobierno de Frei, afectado por la crisis económica, por los problemas del sector eléctrico y por la detención de Augusto Pinochet en Londres. Se trataba de un personero de larga y destacada vida política, con una vinculación permanente al PS y que había compartido con Ricardo Lagos en el gabinete del presidente Frei. Pero, además, Insulza personificaba la red de personeros provenientes de la DC, el PPD y el PS que, desde el gobierno, tomaban las principales decisiones relativamente al margen de las correlaciones de fuerza efectiva de los partidos.

Al ser el gobierno de Lagos la primera administración de izquierda desde Salvador Allende, el presidente puso especial cuidado en que la nominación de democratacristianos garantizara una relación fluida con ese partido. Ello no era fácil por el aumento de los conflictos en su interior. Entre 1999 y 2002, cinco personeros encabezaron el partido y quien asumió la conducción ese último año lo hizo en una dura oposición a quienes hasta entonces lo dirigían. Pese a la incorporación al gabinete de personeros cercanos al nuevo presidente DC, en particular Jaime Ravinet en Vivienda, la coherencia entre el partido y los militantes en el gobierno operaba con dificultades.

El gobierno de Lagos combinó un presidente altamente conocedor de todos los temas; un ministro del Interior como jefe político; un ministro de Hacienda, crecientemente involucrado en los temas políticos y sectoriales, y el llamado “Segundo Piso”, compuesto por asesores presidenciales que tomaban iniciativas, apoyaban directamente al presidente y establecían una alianza con el ministro de Hacienda, realizando una labor similar a la Segpres de Boeninger durante el gobierno de Aylwin.

En el contexto de estos entramados en competencia, se inició una lucha por influir en el primer mandatario entre Álvaro García y Nicolás Eyzaguirre. Probablemente, la estrecha alianza entre el ministro del Interior, el de Hacienda y el “Segundo Piso” contribuyó a que el conflicto se resolviera a favor del ministro de Hacienda. Pero este desenlace representó también el fin de una modalidad de relaciones entre el gobierno y los principales actores sociales. García promovía un diálogo tripartito entre gobierno, empresarios y trabajadores. Apenas dos meses después, Eyzaguirre dio a conocer la llamada Agenda Pro Crecimiento, que fue preparada por los “académicos y técnicos del sector privado, así como los expertos del sector público”. Asistieron al evento el presidente  y los principales dirigentes empresariales, pero nadie del movimiento sindical. En el centro del gobierno perdió relevancia la Segpres. La gestión política estuvo marcada por la contingencia y por una política de acuerdos con la derecha en temas claves (reforma constitucional y financiamiento de los partidos políticos).

 

BACHELET: LA PORFÍA DE LA TRANSVERSALIDAD

El gobierno de Michelle Bachelet se inicia con el triple compromiso de promover la rotación en el poder -llamado coloquialmente “la no repetición del plato”-, asegurar la paridad de género y la promesa del “gobierno ciudadano”. El primero de los compromisos apareció como una respuesta a la crítica de la oposición de que, en caso de volver a ganar la Concertación, se produciría sólo un cambio de cargos, pero el elenco sería el mismo. Con rapidez quedó en evidencia que la presidenta sí cambió significativamente el personal político. Ello debilitó los lazos entre los partidos políticos de la coalición y la autoridad presidencial, lo que disminuyó la capacidad de llegar a acuerdos, diluyéndose parcialmente una de las virtudes del “partido transversal” que había operado en la Concertación. La participación del PS se circunscribió principalmente a una de sus fracciones, la Nueva Izquierda, liderada por Camilo Escalona y a la que pertenecía Bachelet. Expresión de ello fueron los nombramientos de María Soledad Barría, en Salud;  Osvaldo Andrade, en Trabajo, y Paulina Veloso (cercana a la presidenta), en Segpres.

La participación del PPD se limitó principalmente a la nominación de ministros vinculados al think tank Expansiva, liderado por el independiente Andrés Velasco; Eduardo Bitran, en Obras Públicas, y Vivianne Blanlot, en Defensa. Completaba el grupo Karen Poniachik, en Minería y Energía. Al contrario del gobierno anterior y, en cierto sentido, a contrapelo de la aspiración a renovar los equipos, una parte del elenco de la DC estaba conformada por experimentados políticos, liderados por Andrés Zaldivar, en Interior, y Alejandro Foxley, en Relaciones Exteriores. Sin embargo, también se incorporaron figuras nuevas como Álvaro Rojas, en Agricultura; Martín Zilic, en Educación y Patricia Poblete, en Vivienda. Común a todos ellos fue su baja influencia en las principales decisiones del gobierno. Se estructura así un eje constituido por lo que hasta ese entonces había sido el sector más izquierdista del PS, excluido de las responsabilidades gubernamentales en los tres gobiernos anteriores, y el grupo  Expansiva, que representa la autonomización política del componente liberal de la Concertación, que había operado previamente en funciones secundarias y sobre la base de su influencia técnica. Esto ocurría en momentos en que la ciudadanía empezaba a poner en cuestión el modelo económico y los ejes fundamentales de la propuesta concertacionista, manifestado en movilizaciones como las de los estudiantes secundarios y los subcontratistas del cobre, así como el surgimiento del fenómeno de los díscolos en el Congreso.

El posicionamiento de Andrés Velasco como primera figura del gabinete durante el gobierno de Bachelet se hizo posible, entre otros factores, por el fortalecimiento que había experimentado el Ministerio de Hacienda como articulador entre el gran empresariado y el gobierno, y por el apoyo irrestricto que le entregó la Nueva Izquierda. Esto explica el predominio de una política que tuvo como eje el perfeccionamiento del modelo que generó intensas críticas al interior del conglomerado. Los  tropiezos  del gobierno tienen un punto álgido en la puesta en marcha del Transantiago. Se suman a ello la conflictividad social y las pugnas internas que llevan a la Presidenta Bachelet a realizar su primer cambio de gabinete al año de asumida. Reinstala a personeros más afines con la red transversal de las administraciones anteriores. Si bien se logra mejorar la gestión gubernamental, particularmente con el manejo de la crisis financiera del año 2008, la conflictividad al interior de la coalición termina en la derrota en la elección presidencial del 2010.